नेपालको संविधान (२०७२) ले संघीय प्रणालीअन्तर्गत तीन तहका सरकारसहितको शासनप्रणालीको पुन: संरचना समावेश गरेको छ र संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूलाई विशिष्ट अधिकार र जिम्मेवारीहरू सुम्पिएको छ । संवैधानिक व्यवस्थाअनुसार संघीय सरकार, सात प्रदेश सरकार र ७५३ स्थानीय सरकार गठन भएका छन् । ती सरकारको अधिकार सूचि संविधानले नै व्यवस्था गरेको छ । प्रत्येक सरकारले एक अधिकार र साझा अधिकारहरूको प्रयोग गरिरहेका छन् । सबै सरकारले राजनीतिक, आर्थिक र प्रशासनिक अधिकारको प्रयोग गर्छन् । आफ्नो अधिकार क्षेत्रअन्तर्गतका कार्य सम्पादन गर्न आवश्यक स्रोत जुटाउन राजस्व संकलन गर्ने, बजेट पेश गर्ने, ऐन नियमहरू निर्माण गर्ने, कार्यान्वयन गर्नेजस्ता कार्य गरिरहेका छन् । नेपालको संघीयतामा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित रहेको छ । तसर्थ संघ र प्रदेशले संकलन गरेका राजस्वहरू संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच बाँडफाँट हुने, एक तहको अधिकार क्षेत्रको राजस्व अर्को तहको सरकारले संकलन गरी सम्बद्ध तहलाई हस्तान्तरण गर्ने, स्रोतको आवश्यकता पूरा गर्न संघले प्रदेश र स्थानीय तह तथा प्रदेशले स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण, सशर्त, समपूरक र विशेष अनुदान उपलब्ध गराउने व्यवस्था छ । 

सहकारिताको ढाँचाअन्तर्गत एक तहको सरकारको कार्यक्षेत्रको काम आफ्नो संरचना नभएको अवस्थामा अर्को तहबाट समेत गराउन सक्ने गरी कानूनी व्यवस्था गरिएको छ । सोहीअनुसार सशर्त अनुदान दिएर कार्यक्रम कार्यान्वयन गरिन्छ । 

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसद्ले आवश्यक कानून बनाउने र संघ र प्रदेशबीच तथा प्रदेश प्रदेशबीच उत्पन्न विवाद समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तरप्रदेश परिषद् रहने व्यवस्थासमेत संविधानले गरेको छ । संघीयता कार्यान्वयनपश्चात् संघमा रहेका कर्मचारीलाई कर्मचारी समायोजन ऐन, २०७५ जारी गरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा रहने कर्मचारीको संगठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी दरबन्दी कायम गरियो र तत्पश्चात् संघमा रहेका निजामती कर्मचारीलाई प्रदेश स्थानीय तहको सेवामा पदस्थापन गरिएको छ । संघीयता कार्यान्वयनसँगै दुईओटा निर्वाचनसमेत भइसकेका सरकारहरूको गठन विघटनका प्रक्रिया चलिरहेका छन् । वित्तीय संघीयताको माध्यमबाट स्रोतसाधन प्रदेश र स्थानीयतहमा प्रवाह भई केही हदसम्म स्थानीयस्तरमा विकास निर्माणका कार्यहरू सञ्चालन भएका छन् । नजिकको सरकारको नाताले जनप्रतिनिधिले विकास निर्माणका कार्य सञ्चालन गर्ने एवं जनतालाई सर्वसुलभ ढंगले सेवा प्रवाह गर्ने लक्ष्य राखेर कतिपय स्थानीय तहले उदाहरणीय कार्य गरेको अवस्था समेत रहेको छ ।

नेपालमा सम्पूर्ण संघीय प्रणालीसँग भन्दा सर्वसाधारण जनता र सरकारी अधिकारीहरू समेत प्रादेशिक सरकारको संरचनाप्रति असन्तुष्ट छन् । मुलुकले ५ वर्षभन्दा बढी समयदेखि संघीय शासन प्रणालीको प्रयोग गरिरहेको छ । हाल जब देशको आर्थिक र अन्य कठिनाइको बारे चर्चा हुन्छ, सञ्चारमाध्यम लगायत सबैले वर्तमान संघीय प्रणालीलाई दोष दिने गर्छन् । खासगरी देशको अर्थतन्त्र र राजनीतिक व्यवस्थालाई जोगाउने हो भने नेपालको वर्तमान प्रादेशिक संरचना भत्काउनुपर्ने उनीहरूको तर्क रहन्छ । नेपालमा संघीय प्रणालीको कार्यान्वयन महँगो सावित भएको छ । स्थानीय र प्रदेश सरकारको बजेट स्रोतहरूको लागि संघीय सरकारमा उल्लेखनीय रूपमा निर्भर छन् । सरकारका सबै तहमा भ्रष्टाचार देखिएको छ तथा धेरैले संघीयतामा प्रश्न उठाइरहेका छन् । यस परिप्रेक्ष्यमा नेपालको संघीय संरचना र सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थाको विवेचना यस लेखमा गर्न खोजिएको छ । 

नेपालमा संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनको अवस्था

दशकौंको प्रयासपश्चात् संविधानसभाबाट नेपालको संघीय संरचनासहितको संविधान प्राप्त भएको छ जसले स्थानीय लोकतन्त्रको प्रवर्द्धन र नागरिकलाई मौलिक हक प्रदान गर्ने अपार सम्भावना छ । संघीय संरचना स्थानीय तहमा प्रभावकारी सेवा प्रवाह गरी जनताको केन्द्रीकृत मानसिकता परिवर्तन गर्ने अवसर पनि हो । नेपालमा संघीय संरचना कार्यान्वयनमा धेरै चुनौती छन् । नेपालमा संघीयता अझै पनि विवादित विषय रहेको छ । तथापि समग्रमा विचार गर्दा स्थानीय सरकारको हकमा पूर्ण स्वीकार्यताको अवस्था छ भने प्रादेशिक सरकारको हकमा विभिन्न मत रहेको देखिन्छ । एक समूह विद्यमान संघीय प्रणालीसँग खुशी छ, मुख्य रूपमा आफ्ना कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्न सहज भएका कारण शक्तिशाली राजनीतिक वर्ग खुशी भएका हुन् । दोस्रो समूह संघीयताको पूर्ण विरोध गर्छन्, राष्ट्रिय जनमोर्चाजस्ता राजनीतिक दलहरू र एकात्मक व्यवस्थामा खुशी भएका नागरिकहरूको समूह यही वर्गमा पर्छन् । तेस्रो समूहमा स्थानीय, प्रादेशिक र संघीय निकायमा प्रतिनिधित्व नभएका सबै राजनीतिक दलका कार्यकर्ताको ठूलो समूह र बहुसंख्यक नागरिक संघीयताप्रति सन्तुष्ट छैनन् । चौथो वर्ग जसमा मधेश प्रदेशमा आधारित दलहरू र प्रदेश सरकारका केही निर्वाचित नेताहरू, मन्त्री र मुख्यमन्त्रीसमेत रहेका नेताहरूले संघीयतालाई ह्दयदेखि स्वीकार गरेका छन् तर प्रदेश सरकारको शक्ति र अधिकारप्रति सन्तुष्ट छैनन् । अन्तिम वर्गमा माओवादीको विभाजित समूह समावेश छ, जुन विद्यमान राजनीतिक प्रणाली र नेतृत्वसँग पूर्ण रूपमा असन्तुष्ट देखिन्छ । संक्षेपमा भन्नुपर्दा, नेपालमा सघीयताको भविष्य, अन्य धेरै कुराका साथै यी विवादित समूहहरूबीचको अन्तरक्रिया र सहयोगको प्रकृतिले धेरै हदसम्म निर्धारण गर्नेछ ।

प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरू कमजोर सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन प्रणाली र आन्तरिक नियन्त्रण प्रणालीसहित सञ्चालित छन् । प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूमा संगठनात्मक क्षमता, प्राविधिक ज्ञान र दक्ष कर्मचारीको अभाव छ । साथै जवाफदेहिता, पारदर्शिता र संस्थागत सुशासनको कमी छ । 

अहिलेको अवस्थामा नेपालमा संघीयता चाहिन्छ कि चाहिँदैन भन्ने विषयमा विवाद केन्द्रित हुनु हुँदैन, बरु राजनीतिक नेता, निर्वाचित नेता, नागरिक समुदायले खेलेको आआफ्नो भूमिकामा नयाँ शासन संरचनालाई कसरी जनमुखी बनाउने भन्नेमा केन्द्रित हुनुपर्छ । संघीयताको भविष्य सेवाको प्रभावकारिता र प्रभावकारी वितरण, शासन प्रक्रियामा नागरिकको पहुँच, निर्वाचित नेताहरूको शासनशैली र नागरिकहरूप्रतिको जवाफदेहीताबाट निर्धारण हुन्छ । यसबाहेक, निर्वाचित नेताहरू र सरकारी अधिकारीहरू बीचको सम्बन्ध र तीन तहका सरकारबीच शक्ति र जिम्मेवारीको स्पष्ट विभाजन महत्त्वपूर्ण छ ।

धेरै वर्षदेखि नेपालले एकात्मक शासन संरचनाको अभ्यास गर्दै आएकाले प्रमुख राजनीतिक र विकासका निर्णयहरू केन्द्रीय तहबाटै हुने गरेका छन् । स्थानीय सरकारहरू नयाँ प्रणालीबाट उत्साहित भए पनि आमूल परिवर्तन हुन सकेको छैन । यसलाई प्रभावकारी बनाउन जनता, कर्मचारी र राजनीतिक नेताहरूको मानसिकता परिवर्तनसमेत हुन सकेको छैन ।

संघीय प्रणालीलाई प्रभावकारी ढंगले कार्यान्वयन गर्न प्रदेश र पालिकालाई दक्ष जनशक्ति आवश्यक पर्छ । तर, सरकारी अधिकारीहरूले प्रादेशिक र पालिका तहभन्दा पनि संघीय तहमा काम गर्न रूचाउने भएकाले प्रदेश र पालिकाहरू दक्ष कर्मचारीको अभावमा छन् । संघीय सरकारले स्वायत्तता प्रयोग गर्न नदिँदा प्रादेशिक सरकारलाई पर्याप्त अधिकार र स्रोतसाधन उपलब्ध नभई प्रदेश सरकार कमजोर रहेको तथा जनताको अपेक्षा पूरा गर्न नसकेकाले नेपालमा संघीय प्रणालीको औचित्यमाथि पनि सर्वसाधारणले प्रश्न उठाएको प्रादेशिक सरकारका मुख्य मन्त्रीहरूको भनाइ छ ।

प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरू कमजोर सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन प्रणाली र आन्तरिक नियन्त्रण प्रणालीसहित सञ्चालित छन् । प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूमा संगठनात्मक क्षमता, प्राविधिक ज्ञान र दक्ष कर्मचारीको अभाव छ । साथै जवाफदेहिता, पारदर्शिता र संस्थागत सुशासनको कमि छ । 

विकासोन्मुख देशको परिप्रेक्ष्यमा नेपालको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन प्रणाली यथोचित रूपमा उन्नत मान्न सकिन्छ । योजना तयार गर्ने प्रक्रिया धेरै वैज्ञानिक र विश्वस्तरको छ, खरीद ऐनले निष्पक्ष प्रतिस्पर्धा र पारदर्शिताको अन्तरराष्ट्रिय मापदण्ड झल्काउँछ । तर, योजना कार्यान्वयन प्रभावकारी हुन सकेको छैन र नतिजा उत्साहजनक छैन । नेपालको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन प्रणालीमा व्यवस्थित र प्रभावकारी एवं विश्वसनीय बजेट तर्जुमा एवं कार्यान्वयनको अभाव छ । सार्वजनिक खरीद ऐनको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । आर्थिक वर्षको अन्त्यमा हतारमा खर्च गर्ने अवस्थाको सृजना गरेको छ । फलस्वरूप खरीद भएको मालसामान, सेवा र कामको गुणस्तरमा कमी हुने तथा स्रोतको प्रभावकारी उपयोग सुनिश्चित नहुने अवस्था देखापर्ने गरेको छ । त्यस्तै, यसको कारण आयोजना समयमै सम्पन्न गर्न नसकिने र प्रत्येक वर्ष न्यून विकास खर्चको समस्या देखापर्ने गरेको छ ।

नेपालको संविधान २०७२ जारी भएको ८ वर्ष पूरा भएको छ । यसअन्तर्गत तिनै तहको २ पटक निर्वाचन सम्पन्न भएको छ । यस सिलसिलामा दुईओटा मुख्य विषयमा अहिले बृहत् बहस भएको देखिने गरेको छ । पहिलो हो, संघीय प्रणालीमा सुशासनको प्रत्याभूति हुन र प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन हुन नसकेबाट सर्वसाधारणले सुलभ रूपमा पाउनुपर्ने सेवासुविधाको प्रत्याभूति हुन सकेन, भ्रष्टाचार र बेथितिमा वृद्धि हुन गयो, सर्व साधारणमा नैराश्य आउन लाग्यो जसबाट प्रणाली नै आलोचनायुक्त हुन पुगेको छ । दोस्रो हो, नेपाल सरकारको विगत ५–६ वर्षको वित्तीय स्थितिको संरचनाअनुसार चालू खर्च र वित्तीय लागत बेहोर्न राजस्व अपर्याप्त छ । यसका कारण सरकारले चालू खर्च र वित्तीय लागत बेहोर्न ऋण लिनुपर्ने अवस्था सृजना भएको छ । त्यस्तै, सार्वजनिक ऋण परिचालन प्रवृत्ति बढ्दो क्रममा रहेको छ । यो कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको करीब ४२ प्रतिशत पुगेको छ । सार्वजनिक ऋण परिचालन गर्दा ऋणको साँवा र ब्याज भुक्तानी गर्दा आन्तरिक बोझ तथा भावी पुस्तालाई असहज हुने स्थिति छ । नेपाल सरकारको हालको वित्तीय अवस्था राम्रो छैन । 

कुनै पनि शासन प्रणाली पूर्ण हुँदैन । नेपालले धेरै शासनप्रणालीको अनुभव गरेको छ । संघीय प्रणाली आफैमा खर्चिलो प्रणाली हो । यसलाई कम खर्चिलो र प्रभावकारी बनाउन त्यसमा समसामयिक सुधार गर्नुपर्छ । संघीय, प्रदेश र स्थानीय तहमा बढ्दो भ्रष्टाचार, जनतामाथि चर्को कर, कोषको चरम दुरुपयोग र कामको दोहोरोपनले संघीय प्रणालीप्रति जनतामा असन्तुष्टि पैदा गरेको छ । तथापि संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा केही उतारचढाव आए पनि निराश हुनुपर्ने अवस्था छैन । यसमा समसामयिक सुधार गरी कार्यान्वयन भए संघीयताले ठोस परिणाम दिन सक्छ ।

क्रमश:

लेखक कुवेर एन भट्टराई एन्ड कम्पनीका मुख्य साझेदार एवं चार्टर्ड एकाउन्टेन्ट हुन् ।